Cese de exoneraciones tributarias
¿y ahora qué?
En el salón de clases, nuestros profesores nos enseñaban que, para disminuir el quantum de la carga Tributaria del sujeto pasivo de la obligación Tributaria, podían ser otorgados los llamados incentivos, dentro de los cuales, los de más frecuente empleo son, las exoneraciones y las exenciones.
¿Qué busca el otorgamiento de estos incentivos?
Primero vayamos a la parte académica y pedagógica del asunto: entre muchas razones, suelen destacarse el aumentar los niveles de inversión doméstica y atraer inversión extranjera, incentivar el ahorro, estimular el crecimiento y la generación de empleo, contribuir al desarrollo de regiones geográficas no tan favorecidas económicamente, dar alivio a sectores productivos deprimidos, promover las exportaciones y la industrialización, apoyar o desincentivar la producción o el consumo de ciertos bienes y servicios, proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad, cuidar el medio ambiente, adoptar nuevas tecnologías, diversificar la estructura económica; promover la formación de capital humano, mejorar la distribución del ingreso, entre otros.
Como es sabido, la política fiscal puede contribuir a los objetivos de desarrollo, crecimiento, reducción de la pobreza, equidad distributiva, inclusión social y protección del medio ambiente.
Tal y como afirman Musgrave y Buchanan (1999), para incidir en esos objetivos, las tres funciones tradicionales que le corresponde a la política fiscal son: proveer bienes y servicios públicos (esto es, impulsar el proceso político por el cual estos bienes y servicios están disponibles), realizar ajustes en la distribución del ingreso y contribuir a la estabilización macroeconómica. Para llevar a cabo estas funciones, la política fiscal cuenta con diversos instrumentos como el gasto público, el sistema tributario y el endeudamiento.
En lo que respecta al sistema tributario, tanto el nivel de ingresos como la eficiencia y la estructura de los sistemas tributarios, incluidos los gastos tributarios, constituyen una herramienta importante para la realización de estas funciones.
Según Barra y Jorrat (2002), los gastos tributarios son los ingresos que el fisco deja de percibir debido a la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales que buscan favorecer o estimular a determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía.
Para la OCDE (2004), un gasto tributario es una transferencia de recursos públicos realizada mediante reducciones de las obligaciones impositivas para el obligado, en relación a un marco de referencia o “benchmark”, en vez de ser efectuadas a través de un gasto público directo.
Para el CIAT (2011), el gasto tributario se define como el recurso dejado de percibir por el Estado, por la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria directa o indirecta de determinados contribuyentes en relación a un sistema tributario de referencia, con el fin de alcanzar ciertos objetivos de la política económica y social.
En suma, puede concluirse que existe gasto tributario cuando hay un desvío del marco de referencia, una pérdida de recaudación, un beneficio para ciertos contribuyentes y se persigue ciertos objetivos de política económica y monetaria.
Los gastos tributarios pueden tomar diferentes formas, y por ello, pueden ir desde exoneraciones temporales de impuestos (tax holidays), exclusiones, exenciones, tasas reducidas, deducciones, créditos fiscales, diferimientos impositivos, sistemas de depreciación acelerada, hasta zonas especiales con tratamiento tributario privilegiado (que pueden abarcar los derechos de importación, el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado u otros tributos).
En un informe del FMI/OCDE/ONU/Banco Mundial (2015), se entiende por incentivo tributario toda disposición tributaria de carácter especial que se otorga a empresas o proyectos de inversión que cumplen determinados requisitos y en virtud de la cual se admite una desviación favorable respecto de lo establecido en el código general de impuestos.
Entendamos que el incentivo busca un norte, busca un objetivo, persigue un logro, y de ello depende entonces su permanencia en el tiempo. Siendo esto así, debemos reconocer que un incentivo no debe ni tiene porqué ser indefinido o eterno. En el momento en que su razón de ser, pierde su norte, su vigencia debe ser revisada, y evitar que de allí el contribuyente o sujeto pasivo de la obligación Tributaria, cruce la línea hacia el terreno del disfrute de lo indebido y goce eterno a su favor.
Visto lo académico, regresemos a la realidad y hablemos de un país, al norte del sur, llamado Venezuela.
En nuestro país, buena parte de las leyes que establecen marco tributario, prevén dos incentivos básicos a los cuales ya nos hemos referido: exenciones y exoneraciones.
Según es hecho noticioso, El Ejecutivo Nacional planteó el hecho de que serán eliminadas las exoneraciones en materia tributaria. Aquí es donde nos detenemos a pensar: el problema no es que una exoneración sea eliminada, el problema es saber cómo y cuándo?.
Consideremos que en Venezuela, en los últimos tiempos no necesariamente nos hemos caracterizado por crear o modificar marco tributario, basándonos en el “buen Derecho”, o en forma planificada. La mayoría se ha producido en un escenario espasmódico y de improvisación.
Si revisamos con detenimiento observaremos que ni siquiera al momento de ser otorgada la exoneración mediante Decreto después de la reforma al Código Orgánico Tributario en 2020, se ha respetado el Derecho. Recordemos que el artículo 77 dicha Ley establece:
Las exoneraciones de tributos nacionales estarán contenidas en un solo acto administrativo que se denominará Decreto General de Exoneraciones de Tributos Nacionales. Este Decreto será publicado por el Ejecutivo Nacional para cada ejercicio económico financiero, a los fines de establecer las exoneraciones que estarán vigentes en ese periodo, en consonancia con lo dispuesto en la Ley de Presupuesto del correspondiente ejercicio económico financiero.
(…omissis…).
La pregunta pareciera ser redundante, pero es necesaria: llegamos a observar que las exoneraciones de estos últimos 4 años hayan sido otorgadas según lo previsto en la propia norma?. La respuesta sin duda es, no, y por el contrario, fuimos y somos testigos del desorden como han sido otorgadas.
Como ya indicamos, y siendo objetivos, una exoneración no necesariamente debe ser, y hasta inconveniente es, eterna.
Sin embargo, el problema que se presenta es que en Venezuela, nos encontramos en un escenario de inflación, multiplicidad de tributos, un sistema tributario totalmente desleal al contribuyente, y por si fuera poco, con una economía según refieren los especialistas, con poca probabilidad de recuperación a corto plazo. Sumémosle a eso, un marco jurídico y proceder que no garantiza o trasluce seguridad o estabilidad al inversor, cuando se producen hechos como el anunciado.
Tengamos presente que, todo empresario que se precie de ser tal y, escrito con mayúscula sostenida, no deja nada al azar y trabaja en función de presupuesto, costos, gastos, márgenes de rentabilidad, carga impositiva del ejercicio a todo nivel, para así, poder planificar su flujo de caja y fijación de precios y demás; cuando a ese empresario, de la noche a la mañana le dicen que, su plan debe cambiar sin previo aviso, porque ahora debe considerar que el incentivo del que gozaba para la importación de sus insumos (sin IVA, por ejemplo), ya no existe, ese castillo de naipes que ha construido se tambalea, y hasta puede caer.
No es distinto el escenario tampoco para el empresario que ahora deberá soportar una carga impositiva que no estaba en su horizonte (IGFT por ejemplo) o tendrá que soporta un IVA en sus transacciones que en su actual estructura operativa no formaba parte de los cálculos del precio de su bien o servicio. Entendamos que solo nos estamos refiriendo a un par de ejemplos, pero sin duda, esto permea hacia toda la escalera de tributación que actualmente vivimos en todas las áreas y materias. Qué ocurrirá entonces? Uds qué piensan? Sin duda, deberá evaluar o reconsiderar el precio de su bien, y con ello, se encarecerá el monto a pagar por la adquisición del mismo por parte de su cliente.
Si se acentúa el control de precios una vez que sean eliminadas las exoneraciones, pues pensemos entonces en algo simple: ¿Quién está dispuesto a producir u operar a pérdida? ¿Usted?. Esta materia es compleja y muy delicada: la eliminación de una exoneración, debe ser pensada, planificada y sobre todo, no tomada como una medida desesperada de recaudación, porque si es así, solo se está viendo la necesidad de uno de los actores de la relación jurídico tributaria, y el otro está siendo empujado al vacío.
Cuando se piensa en un incentivo, no se puede pensar en su derogatoria o eliminación intempestiva, sino es algo que responsablemente, debe ser desmontado, tal y como ocurriría por ejemplo, en otro ámbito, con un control de cambio.
El otorgamiento de un incentivo, debe ser pensado, evaluado y sobre la base de la responsabilidad, decidido. Lo primordial siempre es evaluar la relación, costo beneficio.
Revisando doctrina científica encontramos que, los estudios que incluyen un análisis de costo-beneficio son muy escasos en los países de América Latina y el Caribe.
En un trabajo de Tokman y otros (2006) se entregan lineamientos para un marco sistemático de evaluación de las excepciones tributarias y algunas investigaciones han realizado un esfuerzo por aplicar evaluaciones costo-beneficio a casos específicos de países latinoamericanos (como Jorratt (2010), Banco Mundial (2012), Agostini y Jorratt (2013), Banco Mundial (2017) y CIAT/UN DESA (2018)).
De acuerdo con estos lineamientos, en primer lugar se debe verificar si existe una razón de eficiencia económica, justicia distributiva u otra que fundamente una intervención estatal de excepción. Luego se debe comprobar si la franquicia tributaria es eficaz y eficiente en el cumplimiento del objetivo y que no existen instrumentos alternativos para alcanzarlo de mejor forma. Además, la pertinencia de los incentivos tributarios debe ser evaluada caso a caso y revisada periódicamente ante posibles cambios de contexto.
En particular, en el análisis de costo-beneficio se debe evaluar si los beneficios atribuibles al incentivo tributario superan a sus costos.
En el caso de los beneficios solo hay que considerar aquellos que realmente son atribuibles al incentivo tributario en cuestión. Por ejemplo, un aumento de la recaudación como consecuencia de nuevas inversiones que respondieron al incentivo como así también los beneficios sociales de esa mayor inversión (nuevos puestos de trabajos, externalidades positivas, mayor crecimiento económico, etc.). Entre los costos se incluye, por ejemplo, la pérdida de recaudación por inversiones que se habrían realizado incluso sin los incentivos, los mayores costos de cumplimiento y de administración tributaria, el posible abuso del incentivo que genera un aumento de la evasión, las distorsiones económicas, los efectos distributivos y en las variables macroeconómicas.
En general, los estudios existentes en la región se centran en la estimación de la pérdida de recaudación (o gasto tributario) y muy pocos realizan una evaluación integral de los costos y beneficios de los incentivos fiscales.
Estas reflexiones previas, nos preguntamos, ¿habrán sido consideradas por nuestro normador al momento de otorgar el incentivo?.
A nuestro entender entonces, las exoneraciones, no pueden ni deben ser derogadas, sino más bien desmontadas, lo cual implica, el dar un tiempo para que el beneficiario del incentivo, reaccione, reevalúe y actúe para poder tomar las medidas necesarias que le permitan replantear su operatividad y eficiencia en un escenario sin incentivo. Debe sin duda al menos, respetarse el tiempo de vigencia natural del incentivo hasta su muerte jurídica, y luego de ello, simplemente no renovarlo.
Tengamos en cuenta, que la eliminación de la noche a la mañana de un incentivo de este tipo, da una pésima señal de seguridad jurídica y sobre todo, termina percutiendo de alguna manera, en el último actor de la cadena: usted, y yo.