Reforma Tributaria del Distrito Capital de Bogotá

En septiembre de 2024, en cumplimiento de las directrices del Plan Distrital de Desarrollo Bogotá Camina Segura y por mandato del alcalde Carlos Fernando Galán, se instaló la Comisión de Expertos Tributarios del Distrito Capital. Se trata de un cuerpo ad honorem, plural e independiente, concebido para realizar un examen técnico-jurídico exhaustivo del sistema tributario bogotano y proponer una reforma estructural que garantice equidad, eficiencia y sostenibilidad fiscal.

Bogotá, en su calidad de Distrito Capital, goza de autonomía para establecer los tributos necesarios al cumplimiento de sus fines, dentro de los límites que señalan la Constitución y la ley . Sin embargo, la Corte Constitucional ha precisado que esta potestad impositiva no es absoluta: toda creación o modificación de impuestos locales exige un marco legal habilitante y debe respetar los principios de legalidad, certeza y equidad del tributo. Al propio tiempo, el Estatuto Tributario Distrital dispone que el sistema tributario de Bogotá se rige por los principios de equidad horizontal y vertical, progresividad y eficiencia en el recaudo . Estos referentes constitucionales y estatutarios dotan a la Comisión de Expertos de un marco normativo claro para evaluar el Impuesto Predial, el ICA y los demás gravámenes distritales.

La Comisión estaba integrada por perfiles con reconocida experiencia en administración fiscal, economía urbana y derecho tributario:

• Beatriz Arbeláez (exsecretaria de Hacienda de Bogotá),
  
• María Carolina Castillo (exviceministra de Agua y expresidenta de ProBogotá),
  
• Fidel Castaño (exsecretario de Hacienda de Barranquilla),
  
• Lisandro Junco (exdirector de la DIAN y exdirector de impuestos de Bogotá),
  
• Y un grupo de académicos y consultores especializados.
  

Su diversidad profesional busca asegurar la combinación de perspectiva económica, jurídica y operativa que exige una reforma tributaria integral.

Objetivos y alcance del mandato

1. Evaluar la estructura, progresividad y eficiencia de los principales impuestos distritales (Predial, ICA, sobretasas, estampillas y otros).
   
2. Identificar distorsiones normativas y administrativas que comprometen el recaudo, la equidad y la competitividad de la ciudad.
   
3. Formular recomendaciones para una reforma tributaria que refuerce la autonomía fiscal del Distrito y mejore la formalización, la inclusión financiera y la tributación de la economía digital.

Motivaciones de la reforma

• Dependencia excesiva del ICA, que hoy aporta más del 40 % del recaudo pero exhibe brechas tarifarias entre sectores.
  
• Regresividad del Impuesto Predial, acentuada por la actualización catastral sin un rediseño tarifario progresivo.
  
• Fragmentación normativa derivada de acuerdos distritales dispersos.
  
• Alta informalidad (más del 60 % de las unidades productivas).
  

En síntesis, la Comisión de Expertos plantea un rediseño tarifario del ICA para asegurar equidad horizontal entre sectores, la adopción de un Predial que grave con mayor intensidad los mayores avalúos, la creación de un tributo a las plataformas digitales bajo el criterio de “presencia económica significativa”, un régimen simplificado distrital que incentive la formalización de pequeños negocios y, finalmente, nuevas contribuciones ambientales ligadas al uso del espacio público y a las emisiones. Con estas cinco palancas se busca corregir regresividades, ampliar la base y modernizar la administración tributaria, dando cumplimiento a los principios constitucionales de equidad, eficiencia, progresividad y sostenibilidad fiscal que sustentan la reforma que hoy el Gobierno Distrital somete a consideración del Concejo de Bogotá

Proyecto de Reforma Tributaria del Distrito Capital 

1. Motivación y fundamento técnico-económico.

• Sostenibilidad fiscal y autonomía. El Plan Distrital de Desarrollo (art. 230 PDD 2024) ordenó revisar la canasta tributaria para fortalecer el recaudo con criterios de progresividad y competitividad.
  
• Dependencia excesiva del ICA: en 2024 este impuesto aportó el 49 % de los ingresos tributarios de Bogotá, mientras que el Predial sólo respondió por 31,7 %.
  
• Capacidad de crecimiento. El PIB de la ciudad alcanzó $ 430 billones (25,2 % del PIB nacional) en 2024, pero la presión tributaria local bajó a 3,6 % del PIB, evidenciando espacio para optimizar ingresos sin lastrar la actividad.
  
• Baja formalización. Más de 60 % de las unidades productivas siguen fuera de la base gravable, y el 97 % de los 185 000 declarantes de ICA son MiPymes con escasa capacidad de gestión tributaria.
  
• Competencia regional por IED. Aun con 105 proyectos nuevos en 2024, los montos mayores se están localizando en municipios vecinos; se requieren incentivos locales para recuperar atractivo de grandes inversiones.

2. Resumen de los principales cambios (qué se fortalece, se reforma, se deroga o se crea)

El proyecto presentado espera un recaudo  o Balance neto: +$ 1,12 billones al año –después de restar el costo de incentivos–.

3. Detalle de cada impuesto, tasa o contribución.

4. Procedimiento Tributario.

Se modernizan notificaciones electrónicas, facturación en línea y perfil de riesgo para reducir costos de cumplimiento y litigios.
Es de resaltar que los arts. 27-32 del proyecto replantean el procedimiento tributario con tres ejes tecnológicos y de gestión:

• Notificaciones electrónicas. Se unifican las reglas y se impone como “domicilio fiscal digital” la dirección de correo o buzón electrónico inscrito por el contribuyente; la Administración envía allí todos los actos y el término empieza a correr dos días hábiles después del envío, lo que suprime costos de mensajería y asegura trazabilidad .
• Facturación en línea. La factura‐declaración distrital se genera con la información que la SDH recibe de la DIAN y de terceros; si el contribuyente no objeta dentro de 15 días, la factura queda en firme y basta con pagarla, eliminando formularios manuales y disminuyendo errores y litigios.
• Gestión basada en perfil de riesgo. Se ordena a la SDH clasificar a los obligados según riesgo, cuantía, antigüedad y reincidencia para concentrar auditorías y fiscalización donde el impacto sea mayor, liberando recursos para asistencia masiva y prevención .
• Régimen sancionatorio alineado con el ET nacional. Las sanciones por no enviar información se ajustan al art. 651 ET, con topes proporcionales y reducción automática cuando el contribuyente corrige antes de la notificación, lo que incentiva el cumplimiento voluntario .
• Principios de lesividad, proporcionalidad, gradualidad y favorabilidad.  Se incorporan a todos los impuestos patrimoniales distritales para que las sanciones sólo procedan cuando exista daño real al fisco y se modulen según la gravedad de la conducta .
• Doctrina tributaria distrital vinculante . Se adopta el art. 131 de la Ley 2010 de 2019 para que los conceptos de la Subdirección Jurídico-Tributaria sean interpretación oficial obligatoria, brindando seguridad jurídica y reduciendo litigios.

La reforma propone simplificar la estructura tarifaria, ampliar la base y crear instrumentos verdes. Al concentrarse en cuatro tarifas de ICA, un Predial verdaderamente progresivo y una contribución de alumbrado público atada al consumo, el Distrito espera incrementar el recaudo neto en 0,25 % del PIB sin elevar la carga efectiva sobre hogares vulnerables. Los incentivos replican buenas prácticas de la región y buscan revertir la fuga de inversión hacia la periferia, mientras que el nuevo Estatuto Único brinda seguridad jurídica y reduce la litigiosidad.

En suma, el proyecto avanza hacia un sistema distrital más equitativo, competitivo y sostenible, alineado con los principios constitucionales y las recomendaciones de la Comisión de Expertos.

En conjunto, estas disposiciones crean un ecosistema digital que acorta plazos, simplifica trámites y dirige la fiscalización hacia los contribuyentes de mayor riesgo, con lo que se espera recortar los costos de cumplimiento y de controversias tanto para la Administración como para los contribuyentes.

Competencia tributaria del Distrito Capital y de las ciudades capitales.

1. Autonomía fiscal constitucional.
   El Distrito Capital y los concejos de las ciudades capitales ejercen potestad para “administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios” en virtud del artículo 287-3 de la Constitución Política, derecho que se integra a la autonomía política, administrativa y normativa de las entidades territoriales.  
2. Reserva de ley y predeterminación de los tributos.
   De acuerdo con el artículo 338 de la Carta, solo el Congreso, las asambleas y los concejos pueden imponer contribuciones; la ley, la ordenanza o el acuerdo deben fijar directamente sujetos, hechos, base gravable y tarifas. Cualquier nueva tasa o contribución local deberá incluir en el Acuerdo Distrital la metodología y el sistema de costeo exigidos por la norma superior.  
3. Principios rectores.
   Todo tributo distrital se regirá por los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 de la Constitución, sin efectos retroactivos.  
4. Régimen especial del Distrito Capital.
   El Estatuto Orgánico de Bogotá –Decreto Ley 1421 de 1993– reconoce al Concejo Distrital competencia plena para establecer, determinar y cobrar los tributos propios, en particular el Impuesto de Industria y Comercio (ICA) y el Impuesto Predial Unificado, así como para regular su administración y fiscalización.  
5. Extensión a otras ciudades capitales.
   El artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 autoriza a los concejos de las ciudades capitales a adoptar, por iniciativa del alcalde y conforme a sus realidades tributarias, las normas que rigen para Bogotá en materia de ICA y Predial, sin exceder los límites constitucionales.  
6. Límites materiales a los beneficios tributarios.
   El artículo 38 de la Ley 14 de 1983 (vigente para municipios y distritos) restringe las exenciones locales a un plazo máximo de diez años, exigencia que debe reflejarse en cualquier incentivo propuesto en la reforma.  
7. Doctrina jurisprudencial vinculante.
   o Sentencia C-121/06: la Corte Constitucional ratificó que, una vez la ley define la estructura básica de un impuesto territorial, los concejos pueden ajustar sus elementos siempre que respeten los principios de unidad y equidad.  
   o Sentencia C-634/11: todas las autoridades administrativas, incluidas las distritales, están obligadas a acatar el precedente judicial unificador, reforzando la seguridad jurídica en materia tributaria.  
8. Cláusula de compatibilidad.
   Las disposiciones distritales adoptadas deben cumplir con principios de compatibilidad, veamos:

• a) no contradecir normas orgánicas de ordenamiento territorial ni legislación marco;
• b) garantizar que sus beneficios e incentivos mantengan la neutralidad competitiva entre jurisdicciones; y
• c) salvaguardar la suficiencia del ingreso público para financiar las competencias locales.
  Con este marco, el Concejo de Bogotá y los concejos de las demás ciudades capitales cuentan con fundamento constitucional, legal y jurisprudencial expreso para crear, modificar o suprimir tributos territoriales, siempre dentro de los límites de equidad, eficiencia y progresividad y respetando la reserva de ley que blinda la autonomía fiscal frente a posibles vicios de inconstitucionalidad.

Recomendaciones de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial, secretaría técnica, CEDE, Universidad de los Andes.

A la luz de la experiencia subnacional acumulada y de las propuestas elevadas por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial ,, convocada en 2020 por el gobierno del presidente Iván Duque, se proponen diez líneas de acción que es importante recordar en este resumen de presentación de la reforma bogotana.

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