Presupuesto 2027: el costo de una diferencia que el Congreso no concilió

Colombia enfrenta una controversia que puede modificar la distribución del gasto público de 2027, aunque se mantenga el presupuesto anunciado de $634,9 billones. Una diferencia entre los textos aprobados por Senado y Cámara abrió la discusión sobre la validez del trámite y llevó al Gobierno a anunciar su expedición por decreto, con las modificaciones aprobadas en primer debate. El efecto más sensible sería dejar por fuera ajustes negociados posteriormente en las plenarias.

Para comprender lo ocurrido hay que distinguir tres asuntos: la aprobación del monto global, la distribución de los recursos y la formación válida de la ley. El acuerdo sobre cuánto gastar no sustituye los requisitos que permiten convertir las decisiones del Congreso en una autorización presupuestal jurídicamente válida.

La controversia se concentra en el artículo 65, relacionado con operaciones de cobertura financiera del Ministerio de Hacienda: instrumentos para gestionar riesgos derivados de variaciones en precios y tasas de cambio. Según la información publicada, el Senado aprobó el artículo sin una modificación que había sido retirada, mientras la Cámara incorporó ese cambio. La diferencia no fue conciliada antes del vencimiento del plazo presupuestal.

La conciliación tiene una función sustancial: asegurar que ambas cámaras aprueben una misma disposición. El artículo 161 de la Constitución exige resolver las discrepancias mediante una comisión de conciliadores y someter el texto resultante a consideración de las plenarias. No basta con que las dos corporaciones hayan votado favorablemente el proyecto si persisten diferencias que requieren ese procedimiento.

El alcance del defecto sigue siendo el centro del debate jurídico. Una interpretación considera que la falta de conciliación impidió completar oportunamente la aprobación del presupuesto. Otra sostiene que el problema podría circunscribirse al artículo discutido, preservando las disposiciones aprobadas de manera coincidente.

A mi juicio, ninguna de esas consecuencias debe darse por demostrada únicamente a partir de las noticias. Para determinar el alcance del vicio es indispensable confrontar los textos certificados, las proposiciones, las actas y las votaciones. El anuncio del Ejecutivo expresa la solución que adoptará el Gobierno; por sí solo no resuelve definitivamente la controversia sobre la validez del trámite.

La Constitución sí contiene una salida para evitar que el Estado llegue a la siguiente vigencia sin presupuesto. El artículo 348 dispone que, si el Congreso no lo expide, regirá el presentado por el Gobierno. Esta hipótesis debe distinguirse de la repetición del presupuesto anterior, prevista para cuando el Ejecutivo no presenta oportunamente el proyecto.

El artículo 59 del Decreto 111 de 1996 precisa la regla: si el Congreso no expide el PGN antes de la medianoche del 20 de octubre, rige el proyecto gubernamental incluidas las modificaciones aprobadas en primer debate. La referencia exacta al 20 de octubre está en el Estatuto Orgánico del Presupuesto; conviene conservar esa precisión al explicar el fundamento normativo.

De esta regla se desprende un límite decisivo: el Ejecutivo debe respetar la base normativa prevista para ese supuesto. No recibe una autorización general para escoger entre las modificaciones de las plenarias ni para elaborar una distribución nueva según su conveniencia.

Los cinco conceptos que permiten seguir la controversia son estos:

Fundamento normativo: artículos 161 y 348 de la Constitución y artículo 59 del Decreto 111 de 1996.

Para los ciudadanos, el efecto más concreto está en las partidas. El mismo presupuesto global puede financiar prioridades distintas. Si una plenaria aumentó recursos para un sector mediante una reducción en otro, regresar a la distribución del primer debate puede deshacer ambas decisiones sin alterar el total. Por eso no es riguroso presentar como definitivas las pérdidas sectoriales mientras no se compare el texto que se adopte con los documentos aprobados durante el trámite.

Desde la perspectiva tributaria, también debemos separar autorización de gasto y financiación. La expedición del presupuesto por decreto no habilita, por ese solo hecho, la creación de impuestos. La Constitución regula separadamente el establecimiento de tributos y la presentación de iniciativas para financiar gastos que excedan los ingresos legalmente autorizados.

El siguiente examen debe concentrarse en documentos verificables: el decreto efectivamente expedido, su publicación y sus anexos, confrontados con el proyecto gubernamental y las modificaciones del primer debate. Esa comparación permitirá identificar qué recursos quedaron autorizados, cuáles ajustes de las plenarias no se incorporaron y qué decisiones posteriores requerirán un nuevo trámite presupuestal.