El estado actual de la plusvalía municipal (IIVTNU) y los efectos de la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017

Tras la Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional (TC) el pasado 11 de mayo de 2017, se ha abierto un debate jurídico acerca de los efectos que debe tener la indicada Sentencia, en relación con los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), sobre todas aquellas liquidaciones dictadas y autoliquidaciones presentadas por el concepto tributario Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) o también conocida popularmente como la plusvalía municipal.

El motivo del debate jurídico planteado con la Sentencia tiene su origen en el fallo de la misma y en los aspectos que fueron planteados en la cuestión de inconstitucionalidad, pues si bien la cuestión planteada era la inconstitucionalidad del artículo 107 del TRLHL por vulneración del principio de capacidad económica (art. 31 CE), habida cuenta que el citado Real Decreto Legislativo 2/2004 solo admitía como resultado en el IIVTNU la existencia de cuotas positivas, el TC efectuó una serie de precisiones sobre el alcance del fallo entre los que determinó el alcance de los efectos jurídicos de la Sentencia, estableciendo que los artículos 107.2 y 110.4 debían ser expulsados del ordenamiento jurídico ex origine, lo que significa que deben ser expulsados del ordenamiento desde el día en que fueron dictados en el año 2004.

La controversia se circunscribe a una cuestión de técnica jurídica, habida cuenta que el TC solo puede declarar la inconstitucionalidad de un precepto, pero no tiene entre sus facultades el ejercicio de aquellas que están reservadas al legislador, lo que significa que, declarado nulo por inconstitucional un precepto de la ley o de un reglamento, le corresponde al legislador subsanar dicha merma.

Tras el resultado de la Sentencia, las dudas sobre su alcance han planeado sobre los diferentes órganos jurisdiccionales del ordenamiento Contencioso-Administrativo produciéndose dos corrientes o tesis, en la aplicación del resultado determinado por la Sentencia del TC.

La primera de ellas, es la denominada como tesis reduccionista o limitada, que pretende acotar los efectos de la Sentencia a la cuestión planteada sin atender a las consecuencias que la expulsión de los artículos del ordenamiento jurídico conlleva por naturaleza. La cuestión planteada sobre el artículo 107 del TRLHL, que regula la fórmula de determinación de la base imponible, se fundamentaba en que él mismo, no contemplaba la posibilidad que no se produjese el incremento del valor del terreno durante su tenencia, lo que daba como resultado una fórmula objetiva que siempre arrojaba un resultado positivo y, por ende, con independencia que realmente hubiese habido incremento o no, siempre se debe tributar, colisionando por tanto, con la propia delimitación del hecho imponible que exige que produzca un incremento.

De acuerdo con esta tesis, solo se podría determinar la nulidad por inconstitucionales en aquellas liquidaciones o autoliquidaciones, cuando los contribuyentes puedan acreditar que realmente no se ha producido un incremento del valor del terreno.

La segunda de las tesis, es la denominada como tesis maximalista, que entiende, en atención a lo expuesto por el resultado de la Sentencia del TC, que los preceptos enjuiciados por el TC, han sido expulsados del ordenamiento jurídico ex origine, esto es desde que fueron dictados por el legislador y publicados en el BOE.

Esta tesis, encuentra su acogimiento, ya no solo en la propia literalidad de la Sentencia, sino en los efectos que dimanan de la nulidad por inconstitucionalidad de un precepto. En los casos en que un precepto o acto es nulo, su ineficacia es intrínseca y por ello carece ya ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de su previa impugnación. Ello comporta como consecuencia:

• La ineficacia inmediata ipso iure del acto o precepto, es decir, el acto es invalido por sí mismo, sin necesidad de intervención del juez, ya que su intervención sólo se requiere para destruir la apariencia creada o vencer la eventual resistencia de terceros.
• El carácter general o erga omnes, esto es, la nulidad es susceptible de oponerse en contra y en favor de cualquiera.
• No puede subsanarse puesto que no está en el comercio de los hombres ni es la esfera de la autonomía de la voluntad.
• La trascendencia de la misma supone la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto o precepto declarado nulo.

Si bien en un momento inicial, algunos órganos jurisdiccionales optaron por la aplicación de la tesis reduccionista, la claridad de la Sentencia de 11 de mayo de 2017 y el hecho de que el propio TC no haya limitado sus efectos a situaciones futuras (como ha ocurrido en múltiples ocasiones en las que el TC ha declarado la inconstitucionalidad de un precepto, por ejemplo: con la Tasa Judicial), ha comportado que la tesis maximalista haya encontrado un mejor acomodo y razonabilidad en la aplicación por parte de los Juzgados y Tribunales Contencioso-Administrativos.

Ante la confusión creada por algunos Juzgados y Tribunales aplicando indistintamente una tesis u otra, se han interpuesto ante el Tribunal Supremo múltiples recursos de casación, solicitando que se pronuncie sobre el alcance y efectos exactos de la Sentencia del TC.

En este sentido, el primero en pronunciarse al respecto fue el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que en materia tributaria actúa como el Tribunal Supremo del territorio foral. La Sentencia del TSJ de Navarra de 6 de febrero de 2018, determina con claridad que “no cabe un interpretación de la misma conforme a la cual pueda y deba analizarse en cada caso concreto por los órganos judiciales en vía de recurso, si ha existido o no un incremento de valor”, porque según su criterio, “la liquidación girada en aplicación de los preceptos expulsados del ordenamiento jurídico ex origine y ex radice, no puede ser reexaminada a la vista del resultado de prueba alguna para la que se carece de parámetro legal, pues, implicaría continuar haciendo lo que expresamente el TC ha rechazado en aquella Sentencia 26/2017.”

Sin embargo, recientemente ha sido publicada la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1.163/2018, de fecha 9 de julio de 2018, que resuelve uno de los múltiples recursos de casación interpuestos sobre esta cuestión. En dicha sentencia, el Tribunal Supremo interpreta que en la STC 59/2017 se declara, por un lado, la inconstitucionalidad parcial de los artículos 107.1 y 107.2 a) del TRLHL; y, de otra parte, que el alcance de la declaración de inconstitucionalidad que se efectúa en relación con el artículo 110.4 del TRLHL es total.

Así pues, de conformidad con esta interpretación efectuada por el TS, los artículos 107.1 y 107.2 a) del TRLHL adolecen únicamente de una inconstitucionalidad y nulidad parcial, por lo que resultan plenamente aplicables en aquellos supuestos en los que el obligado tributario no ha logrado acreditar que la transmisión de la propiedad de los terrenos en cuestión no ha puesto de manifiesto un incremento de su valor, correspondiéndole al obligado tributario, por tanto, probar la inexistencia de incremento de valor del terreno transmitido, mediante cualquier tipo de prueba admitida en Derecho.

El TS considera que el artículo 110.4 del TRLHL, sin embargo, es inconstitucional y nulo en todo caso (inconstitucionalidad total) y es esa nulidad total de dicho precepto la que posibilita que los obligados tributarios puedan probar, desde la STC 59/2017, la inexistencia de un aumento del valor del terreno.

En consecuencia, esta sentencia del TS pone fin a la llamada tesis maximalista, contrariamente al criterio seguido por el TSJ de Navarra en la indicada sentencia de 6 de febrero de 2018, en la que se resuelve el recurso de casación autonómico, así como en múltiples Sentencias de diferentes juzgados y tribunales de diversas comunidades autónomas, como son el TSJ de Catalunya, el TSJ de Valencia, el TSJ de Madrid, el TSJ de Castilla y León o JCA de Canarias.

No obstante, conviene tener presente que, en vista del contenido de la Sentencia del TS y de las consecuencias que comporta la misma, y una vez agotada la vía judicial procedente, todavía se podría plantear la interposición de un eventual recurso de amparo ante el propio TC, para que corrobore si la interpretación efectuada por el TS es la querida por el máximo interprete de nuestra Carta Magna.

Por otro lado, la sentencia deja cuestiones pendientes de resolver, como por ejemplo la validez de la fórmula objetiva utilizada para el cálculo de la cuota tributaria del impuesto, cuestiones que se podrían resolver en los próximos meses, o también los casos en los que el incremento del valor del terreno producido durante su tenencia no se corresponde con la cuota tributaria devengada en aplicación de la fórmula de cálculo, vulnerando el principio de capacidad económica (art. 31 CE).

En este sentido, no puede obviarse que, tras esta sentencia dictada por el TS, nos encontramos ante una situación en el que todas la plusvalías liquidadas en el Territorio Foral de Navarra, giradas bajo unos preceptos de idéntico contenido a los de la legislación estatal, resultan contrarias a la Constitución y, en consecuencia, nulas, mientras que, en el resto de España, se considera que la inconstitucionalidad declarada es parcial y se mantienen las liquidaciones giradas bajo dichos preceptos en los casos en los que no se acredite la inexistencia de incremento de valor.

Otro de los elementos a tener en cuenta, lo encontramos en la propuesta de modificación de los artículos declarados inconstitucionales del TRLHL, pues en este momento se encuentra en tramitación en el Congreso de los Diputados. La propuesta de modificación de los artículos pretende producir efectos desde la publicación de la Sentencia del TC en el BOE, en junio de 2017.

A efectos prácticos, la interpretación seguida por el TS comporta que únicamente los contribuyentes que demuestren una pérdida en el valor del terreno, podrán proceder a la obtención de la devolución de los importes abonados en concepto de plusvalía municipal, así como de los intereses de demora que se hayan generado. Sin embargo, esta situación todavía podría cambiar en los próximos meses, a la vista del número de recursos de casación que quedan pendientes de resolución, así como de la posibilidad de interposición de un recurso de amparo ante el propio TC, para que sea este quien clarifique el alcance de su sentencia.